关于全省“三资三化”改革引发基层担忧的调研报告
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2025-10-31
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关于全省“三资三化”改革引发基层担忧
的调研报告
自2025 年以来，为应对日益严峻的财政收支矛盾、化
解地方政府存量债务，X省全面启动并大力推进以“资源资
产化、资产证券化、资金杠杆化”为核心的国有“三资”
管理改革。此项改革源于兄弟省份的成功试点经验，旨在
通过“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的市
场化手段，系统性盘活省内高达 XX 万亿元的沉睡资产，构
建可持续的大财政体系，为稳增长、防风险、保民生提供
坚实支撑。
根据 X省委、省政府部署，改革于 2025 年4月正式印
发总体工作方案，并分阶段稳步实施。截至 9月底，部分地
区已取得显著的阶段性成果。如省会 X市“三资”总量突
破X万亿元，累计盘活资产超 XX 亿元，实现盘活收入逾
XX 亿元；X市盘活“三资”XX 亿元，实现有偿使用收入
超40 亿元。改革的顶层设计思路清晰，目标宏大，意图通
过激活存量为高质量发展注入新动能。然而，在改革高歌
猛进的背后，我们通过对部分市、县、乡镇的实地走访和
座谈调研发现，这项自上而下、带有强烈“运动式”色彩
的改革在基层执行层面正面临诸多挑战，并引发了基层干
部和群众的深层次担忧。一些潜在的风险和矛盾开始显现
若不加以重视和妥善解决，不仅可能使改革效果大打折扣
甚至可能衍生出新的问题。本报告旨在梳理分析改革推进
过程中暴露出的三个突出问题，并提出相应对策建议。
一、目标压力传导下的执行异化风险，引发“新官理
旧账，又添新窟窿”的担忧
“三资三化”改革的初衷是化解存量债务、优化财政结
构，但在实践中，强力的行政推动和层层加码的考核指标
正使基层执行行为出现异化的风险。
（一）为盘活而盘活，存在国有资产贱卖流失风险。
改革方案提出“三个一切尽可能”的原则，措辞之“猛”
旨在打破常规、强力推进。然而，这种压力传导至基层，
容易异化为“唯盘活论”的政绩冲动。部分县区为完成年
度XX 亿元低效无效资产盘活、新增 XX 亿元融资等硬性指
标，存在“寅吃卯粮”、仓促上阵的倾向。在资产处置过
程中，尽职调查不充分、资产评估不科学、交易过程不透
明的问题时有发生。调研中一位基层国资干部坦言：“上
面的要求是快，是数字，但很多资产的价值需要时间培育
和市场验证。现在就像是急着把‘待嫁闺女’打折处理，
就怕完不成任务被问责。”这种急于求成的做法，极易导
致国有资产被低估、贱卖，造成不可逆的损失。
（二）为化债而举债，存在新增隐性债务风险。改革
强调严守“不得虚增财政收入、不得虚假化债、不得新增
隐性债务”的三条红线，但在“资金杠杆化”的实际操作
中，风险管控难度极大。基层政府在金融专业能力和风险
识别能力上普遍存在短板，对于资产证券化（ABS）、不动
产投资信托基金等复杂金融工具的运用，往往过度依赖外
部金融机构。部分金融机构为追求自身利益，可能会设计
出结构复杂、风险隐蔽的产品，将劣质资产包装上市。地
方政府平台公司为促成交易，又可能通过出具“安慰函”
承诺收益回购等方式提供隐性担保，这实质上是将未来的
财政收入与不确定的资产收益捆绑，形成了新的隐性债务
一个值得警惕的案例是，X县为盘活一个长期亏损的文旅项
目和数栋闲置的行政办公楼，计划将其打包发行 ABS 产品。
在时间紧、任务重的情况下，县政府聘请的第三方机构给
出了一个远高于市场公允价值的资产评估报告，并设计了
由县属国企担保的交易结构。该方案虽在账面上“盘活”
了数百万元资产，并获得了一笔融资，但其高昂的融资成
本和或有担保责任，已为未来财政埋下了重大风险隐患。
这种“以债养债”“包装化债”的模式，与改革初衷背道
而驰，引起了基层干部“害怕新官理旧账，又添新窟窿”
的普遍担忧。
（三）为指标而造假，存在数据失真风险。在目标压
力的层层传导下，部分基层单位为了在考核中取得好成绩
获取更多的政策支持和资源倾斜，不惜在数据上动手脚。
一些地方在资产盘活进度、债务化解成效等关键指标上虚
报瞒报，通过伪造合同、虚增收入等手段制造虚假繁荣。
比如，有的县区为了显示资产盘活工作推进有力，将一些
尚未实际盘活的资产提前计入已完成盘活的数据中；还有
的地方在债务化解方面，把一些本应计入当年债务化解额
度的资金，通过违规操作转移到其他年份，以此来粉饰债
务化解成果。这种数据造假行为不仅严重影响了改革的真
实性和有效性，也使得上级部门难以准确掌握基层改革的
实际情况，无法及时调整和优化改革策略，最终可能导致
改革偏离正确方向，引发更大的风险和问题。
二、产权边界模糊下的利益调整冲突，引发“改革动
了谁的奶酪”的担忧
“三资”改革的核心是对各类国有资源和资产进行全面
清查、确权和市场化运作。然而，大量基层资产的产权关
系在历史上存在模糊地带，强力推进资产化、证券化，不
可避免地触及复杂的利益格局，引发了与集体、群众的利
益冲突。
（一）历史遗留的产权纠纷集中爆发。在基层，尤其
是农村地区，大量的山林、水域、滩涂、矿产等资源，虽
然名义上属于国有，但长期以来由村集体或农户承包、使
用和管理，形成了事实上的使用权和收益权。改革启动后
各地开展拉网式“三资”清查，试图将这些资源统一纳入
国有资产管理并进行市场化开发。这一过程直接冲击了原
有的利益平衡。我们了解到，X市在推进某处废弃矿区生态
修复及文旅开发项目时，就与周边数个村庄发生了土地权
属和补偿标准的争议。村民认为，矿区周边的部分土地虽
未办理完善的权证，但祖辈以来一直由村里耕种和使用，
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关于全省“三资三化”改革引发基层担忧的调研报告自2025年以来，为应对日益严峻的财政收支矛盾、化解地方政府存量债务，X省全面启动并大力推进以“资源资产化、资产证券化、资金杠杆化”为核心的国有“三资”管理改革。此项改革源于兄弟省份的成功试点经验，旨在通过“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”的市场化手段，系统性盘活省内高达XX万亿元的沉睡资产，构建可持续的大财政体系，为稳增长、防风险、保民生提供坚实支撑。根据X省委、省政府部署，改革于2025年4月正式印发总体工作方案，并分阶段稳步实施。截至9月底，部分地区已取得显著的阶段性成果。如省会X市“三资”总量突破X万亿元，累计盘活资产超XX亿元，实...
