调研报告：以府院联动为视角，破解“烂尾楼”难题实证研究
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2025-09-08
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调研报告：以府院联动为视角，破解“烂
尾楼”难题实证研究
20XX 年来，中央各部门密集关注着房地产行业的发展
态势，针对全国范围内的“烂尾楼”乱象多措并举，出台
了多项政策落实保交楼、稳民生。20XX 年1月，住建部、
人民银行和银保监会联合出台了《关于规范商品房预售资
金监管的意见》，要求采取“全额全程、流向流量、监测
监管”方式，所有预售资金纳入监管，对所有预售资金的
使用进行流向监控，实行“政府监管、银行监控”模式。
20XX 年11 月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委
员会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发
展工作的通知》，出台十六条措施支持房地产市场平稳健
康发展。具体政策包括：贷款合理展期、保持信托等资管
产品融资稳定、贷款集中度过渡期延长等。同年 12 月，中
央经济工作会议指出，要确保房地产市场平稳发展，扎实
做好“保交楼、保民生、保稳定”各项工作，满足行业合
理融资需求，有效防范化解优质头部房企风险，改善资产
负债情况。同时要坚决依法打击违法犯罪行为，支持刚性
和改善性住房需求。20XX 年4月，《最高人民法院关于商
品房消费者权利保护问题的批复》公布，其中明确提出：
商品房不能交付且无实际交付可能的情况下，商品房消费
者主张价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、
抵押权以及其他债权的，人民法院应当予以支持。上述一
系列规范性文件的出台及立法的逐渐明晰，彰显了国家层
面对于近年来频发的“烂尾楼”乱象的重点关切，也是本
文研究课题设立的原因所在。
一、XX 市宝塔区“烂尾楼”现状介绍
所谓“烂尾楼”，即现实中已经开工建设并取得了一
定的建设成果，但因开发商资金断裂、建设过程中违法违
规等原因导致被迫停工，致使超过预定的竣工时间无法竣
工验收的工程。因其损害了广大买受人、中间商的切身利
益，极大地扰乱了社会正常的经济秩序，且牵连出众多纷
繁复杂的法律关系，故而备受各级政府及相关部门、司法
机关、广大民众的关注。
在世界经济发展速度普遍放缓，三年新冠疫情阵痛渐
退的形势下；在国家整体经济发展理念改革，良性发展模
式得到普遍认同的大局之下；近年来，房地产行业的发展
正遭受着前所未有的挑战。无论北上广等一线大城市，还
是如XX、铜川等中小城市；无论融创、绿地、恒大等全国
知名房地产开发商，还是遍布全国各地的小开发商，近年
来频频爆出的楼盘烂尾现象紧紧牵动着广大消费者的心弦
这既与中华民族传统的家本位理念息息相关，更与社会优
势资源分布不均等现实因素密切关联。作为一种近年来于
全国各大、中、小城市频发的社会现象，“烂尾楼”问题
所引起的社会关切和集体焦虑几乎辐射了社会生活的方方
面面，更关联到了政治经济学、社会学、法学等各个学科
的研究领域。
革命圣地XX 作为陕西省辖地级市、省域副中心城市，
地处陕西北部、黄河之滨、黄土高原中南地区，自古就是
中华民族重要发祥地之一，是中国红色革命的摇篮。XX 精
神从这里传递，圣地文化从这里传承。历史的车轮驶入二
十一世纪，高速发展的社会、政治、经济及文化生活不可
避免的带来了副作用。“烂尾楼”现象——这一存在于现
代文明之光背影下的“毒瘤”——耐人寻味却也无可摆脱。
就宝塔区现状来看，楼盘“烂尾”现象同样屡见不鲜、
牵涉甚广。20XX 年5月，XX 市政府专题会议研究同意启
动XX 凯悦未来城建设项目。该项目位于宝塔山街道办事处
兰家坪村，由西安万昌房地产开发有限公司承建，共建设
两栋商住一体楼，总占地面积12654.8㎡，建筑面积68350.1
㎡。西安万昌房地产开发有限公司与兰家坪村签订安置协
议，安置兰家坪村 81 户村民（每户以XX 元/㎡购买安置房
一套），返 还村集体三产 商业面 积11000 ㎡。该项目 自
20XX 年开工建设以来，开放商因资金短缺等原因多次停工，
工程进展缓慢；20XX 年11 月又因未依法办理建设工程规
划许可证、建筑工程事故许可证、超建违建、工地扬尘治
理不到位等问题，被宝塔区城管执法部门叫停。截至目前
已交房 310 户，未交房 14 户，已入住 129 户。但该项目所
引发的违规建设、未批先建问题，开发商违约责任纠纷诉
讼问题，工程自救前的各类合同纠纷及自救的后续问题仍
备受关注。
丰足家园项目是原区属国有企业宝塔区纸箱厂改制后
集职工安置及商品房开发为一体的房地产建设项目。该项
目为市政府招商引资项目，由陕西永健房地产开发有限公
司开发，中国第四冶金建筑公司承建，占地39.79 亩，总建
筑面积19 万平方米，共建设住房 1408 套，含407 套职工安
置房和拆迁返还房。2015 年该项目封顶，并于同年 3月办
理预售许可证。因开发商资金断链，项目于2016 年全面停
工。宝塔区成立了由区时任副区长任组长，区人大常委会
时任副主任任副组长，政府办牵头、抽调六部门 32 人为组
成成员的工作组，组织业主自救。截至 20XX 年7月底，1-
7号楼尾留工程全部完工，8、9号楼仅剩室外配套工程，已
售房入住 912 套。陕西永健公司已被 XX 市中级人民法院裁
定破产；仍遗留了超建违建、规划手续不齐全、消防图审
无法进行，主体验收未进行、产权证无法办理等问题。大
量的诉讼案件及后续执行问题目前仍是宝塔区人民法院现
在及今后的重点工作之一。具体来看，宝塔区人民法院涉
及陕西永健房地产开发有限公司及丰足家园小区的民事案
件共有47 件（见下图一），主要集中在合同领域，具体包
括：商品房买卖（销售）合同纠纷、借款合同纠纷、民间
借贷纠纷领域，另外还涉及商品房预售合同纠纷及确认合
同效力纠纷。
XX 市宝塔区七里铺“XX 文艺之家”项目是2017 年
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调研报告：以府院联动为视角，破解“烂尾楼”难题实证研究20XX年来，中央各部门密集关注着房地产行业的发展态势，针对全国范围内的“烂尾楼”乱象多措并举，出台了多项政策落实保交楼、稳民生。20XX年1月，住建部、人民银行和银保监会联合出台了《关于规范商品房预售资金监管的意见》，要求采取“全额全程、流向流量、监测监管”方式，所有预售资金纳入监管，对所有预售资金的使用进行流向监控，实行“政府监管、银行监控”模式。20XX年11月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，出台十六条措施支持房地产市场平稳健康发展。具体政策包括：贷款合理展期、保...
