关于基层应急管理体系建设现状及优化路径的调查分析
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2025-06-10
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关于基层应急管理体系建设现状及优化路
径的调查分析
党的二十大报告指出，“完善国家应急管理体系”
［1］。应急管理是实现公共安全和社会稳定的重要方式之
一，基层应急管理体系的建设状况直接影响国家层面的应
急管理体系建设。2024 年9月21 日，中央全面深化改革委
员会审议通过《关于进一步提升基层应急管理能力的意
见》，要求“推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关
口前移”［2］，指明了当前和今后我国应急管理体系建设
的重点在基层。2024 年7月18 日中国共产党第二十届中央
委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全
面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出“要强
化基层应急基础和力量建设”［3］。“基础不牢，地动山
摇”，基层是应急管理工作的落脚点，基层应急管理是实
现社会稳定和国家安全的“压舱石”。
2021 年国务院印发的《“十四五”国家应急体系规
划》提出“积极推进应急管理体系和能力现代化”［4］。
在国家层面的战略部署下，各地纷纷出台市级层面的“十
四五”应急管理体系和能力建设规划。在实际的推进过程
中，基层应急管理工作面临着诸多问题，如应急预案的针
对性和可操作性不强、专业人才配备不足、组织机构设置
不合理等，这些问题与存在的短板成为基层应急管理体系
建设必须完善和优化的重要方面。现以 xx 省x镇为例，通
过对 x镇应急管理体系进行深度剖析，分析当前基层应急管
理体系建设存在的共性问题，以期寻求更符合实际的优化
路径。
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一、案例调查：x镇应急管理体系建设的 SWOT 分析
x镇位于 xx 省东北部，2023 年常住人口大约 6万人。
根据以往的统计数据，x镇面临的突发事件类型主要表现为
自然灾害、事故灾难（安全生产事故、交通事故）、社会
安全事件（暴力事件、刑事案件）等。
（一）优势分析
一是建立起基层应急管理的组织结构。x镇按照县乡镇
机构设置、职能配置和人员编制方案的要求，在镇政府下
设置 4个综合性办公室，分别是党政办公室、平安建设办公
室、规划建设办公室、公共事业办公室。与应急管理职责
相关的是平安建设办公室，下设综治中心和应急管理办公
室。整体来看，x镇的应急管理组织结构分为三个层级（如
图1所示）。
首先是县级层面，x镇是 A县所辖乡镇之一，接受A县
党委、政府的领导。A县人民政府下设县应急管理局，负责
领导、组织、协调全县的应急管理工作，其职责范围为自
然灾害和安全生产事故突发事件的应对处置。其次是乡镇
层级，平安建设办公室下的应急管理办公室与 A县应急局
对接，主要是协助县应急管理局做好相关的检查工作，进
行日常的信息沟通协调等。最后是 x镇下辖的村级组织，依
靠村“两委”班子（村民委员会、村党支部委员会）开展
日常的应急管理工作，如组织开展日常巡逻、应急演练、
风险隐患排查治理等。
二是建立健全应急预案工作机制。应急预案是落实应
急法律法规的具体执行方案。2007 年施行的《中华人民共
和国突发事件应对法》将突发事件分为四类，分别为自然
灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，基本上
涵盖了社会上所有影响公共安全的事件。在此分类基础上
x镇根据要求编制了群体性事件、安全生产、公共卫生事件、
自然灾害等领域不同类型的应急预案，基本上形成了“横
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向到边、纵向到底”的应急预案工作机制，为基层突发事
件的应对处置提供了基本依据。
三是建立全覆盖的网格化体系和联合巡逻工作机制。
从市级层面来看，在 2012 年举行了城市管理网格化启动仪
式，标志着从2012 年开始在城市管理领域实施网格化管理。
依托城市网格化管理，x镇在新冠肺炎疫情的防控中取得了
较为理想的防控效果，没有出现本地疫情扩散蔓延的情况
在常态化的应急管理工作中，x镇依托市级网格化管理平台，
2023 年配齐了覆盖全辖区的综治信息系统专业网格员。专
业网格员通过“铁脚板”的排查方式，录入上报各类矛盾
纠纷案件 163 件，案件化解率达到 100%，矛盾纠纷发生率
同比下降9．4%。同时，x镇建立了公安机关与村群防群治
队伍联合巡逻的工作机制，扩大了日常巡逻队伍，弥补了
公安机关巡逻队伍人员不足的缺陷，建立起了“以政府为
主导、社会力量有序参与”的良性治理格局。
（二）劣势分析
一是乡镇应急管理的组织结构设置、人员配备需进一
步完善。根据《A县乡镇机构设置、职能配置和人员编制方
案》，平安建设办公室下的应急管理办公室主要承担应急
管理职能，像防汛抗旱、减灾救灾还是由原来的部门负责
没有将自然灾害、事故灾难类突发事件的应急管理职责整
合到应急办中。原来所属部门工作人员专业性比应急办的
工作人员要强，因此在基层应急管理体系建设过程中存在
现实问题：基层应急管理职能是否需要进一步整合？这导
致了一个普遍存在的问题：“国家—省—市”三级应急管
理体系建设比较完善，但是基层应急管理体系建设相对薄
弱。多部门的统筹管理增加了协调成本，容易出现治理碎
片化的问题。由于乡镇基层工作人员流动性较强，x镇应急
办工作人员仅有 2名，且不属于相关专业方向人员。基层行
政事务较多，应急办工作人员经常性被协调去参与、开展
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摘要：
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关于基层应急管理体系建设现状及优化路径的调查分析党的二十大报告指出，“完善国家应急管理体系”［1］。应急管理是实现公共安全和社会稳定的重要方式之一，基层应急管理体系的建设状况直接影响国家层面的应急管理体系建设。2024年9月21日，中央全面深化改革委员会审议通过《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，要求“推动应急管理工作力量下沉、保障下倾、关口前移”［2］，指明了当前和今后我国应急管理体系建设的重点在基层。2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出“要强化基层应急基础和力量建设”［3］。“基础不牢...
